张利民 郄雪婷 朱红根||农村生活垃圾分类治理的国际经验及对中国的启示||《世界农业》2022年第7期

农村生活垃圾分类治理的国际经验及对中国的启示

作者：

张利民1，2 郄雪婷1 朱红根1，2

作者单位：

1.南京财经大学经济学院

2.中国社会科学院农村发展研究所

文章刊发：张利民，郄雪婷，朱红根.农村生活垃圾分类治理的国际经验及对中国的启示[J].世界农业，2022(7):5-15.

1 引言

无论是发达国家还是发展中国家，在工业化、城市化进程中都伴随着大量生产、大量消费、大量废弃，经济的飞速发展和消费的变化使得生活垃圾排放量骤然增多。而急剧增加的生活垃圾容易造成水、空气和土壤污染，对农业生产及居民健康产生不利影响。正如Boulding将地球系统看作一个物质封闭的宇宙飞船，人口和经济的增长不断消耗有限的资源，生产、消费过程中的废弃物污染飞船、毒害乘客，继而飞船坠落，社会随之崩溃。为了避免这种悲剧，人们必须摒弃“资源—产品—废弃物”的线性经济，转而发展“资源—产品—废弃物—再生资源”的循环经济。基于对经济发展模式不足之处的认识和现代生活方式所带来的环境问题的反思，生活垃圾分类治理逐渐成为美国、日本、德国等发达国家及巴西等发展中国家改善农村地区生活环境、推进资源循环利用、实现农村可持续发展的必要手段。

当前中国农村也面临着环境恶化、生态系统退化等重大问题。而生活垃圾作为农村生态环境的主要污染源之一，严重威胁着农村居民的身体健康。正所谓“乡村振兴，生态宜居是关键”，农村生活垃圾分类治理不仅关系到广大农村居民的根本福祉，还关系到中国主要国土面积的环境改善，是促进循环经济发展的必然选择。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出：“推进农村生活垃圾治理，建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，有条件的地区推行垃圾就地分类和资源化利用。”这体现了农村生活垃圾分类治理势在必行。然而，中国农村生活垃圾分类治理仍处于探索阶段，在整个垃圾分类治理产业链条上存在重“前端分类”，轻“中后端处理”的现象；在处理方式上体现出重“总体减量”，轻“资源化利用”的特征；在培养居民分类行为的方式上具有重“道德规范”，轻“法律约束”的特点；在治理主体上存在重“行政推动”，轻“市场带动”等问题。而在广泛试点和深入推进的过程中，农村居民垃圾分类意识不强、积极性不高、分类不规范、正确投放率低等问题也暴露了出来。由此可见，中国农村生活垃圾分类治理工作依然任重而道远。

鉴于此，部分学者总结了世界典型国家在农村生活垃圾分类治理方面的经验和做法，以期为中国农村生活垃圾分类治理提供思路和借鉴。如吕立才和陈佳威总结了美国农村垃圾管理的社会化服务体系、分类管理方式以及消费者环保意识等方面的成功经验；李佳等学者也认为美国分散式农村垃圾多元治理模式值得借鉴；钟锦文和钟昕归纳了日本垃圾处理政策的演进脉络，指出影响垃圾分类的政策因素和经济因素，提出构建完备的法律体系、严格执法、有偿回收等可借鉴的成功经验；唐艳冬等学者分别介绍了美国垃圾处理的市场化运营、日本的精细化分类及德国垃圾资源化利用等在垃圾处理方面的突出表现，对中国提升农村生活垃圾管理工作提出建议；陈蒙则从分类模式的角度将国际生活垃圾分类治理方式划分为“简单型”和“精细型”两种，并以德国和日本为例对二者的主要做法进行比较，研究提出中国应坚持“前端简单，后端精细”的治理模式。但是由于中国农村的区位差异和独特的风土人情等特征，需要因地制宜地开展治理工作，单一模式可能难以契合中国不同区域农村的特征。当前，学者们较多关注的是单一国家或几个国家，且对中国农村生活垃圾分类治理的研究较多集中于治理模式、实践案例或影响因素，其系统性、全面性还不够。

本文的边际贡献主要体现在以下三个方面：一是以世界各国的不同国情特征（包括地理环境、人口密度、经济水平、城镇化率、资源禀赋等）为分类依据，对不同类型国家进行分类，包括北美发达国家（同为农业大国，与中国农村布局相似）、欧洲发达国家（经历过“先污染后治理”，且治理成果显著）、亚洲发达国家（其民族文化和地理环境与中国相互关联）、社会转型国家（面临经济转型与环境保护等挑战），以此拓宽研究视角，增强国外经验的针对性；二是梳理农村生活垃圾分类治理的起源与发展阶段特征，总结不同类型国家在推进农村生活垃圾分类治理过程中面临的突出问题，以及应对措施和治理模式，并归纳其共性特征和差异化措施，为中国不同区域的农村生活垃圾分类治理提供可复制、可推广的经验；三是结合中国国情，借鉴国际经验，为提升中国农村生活垃圾分类治理效率、加强垃圾分类治理的制度设计提出建议，从而为世界各国农村垃圾治理提供中国经验和中国方案。

2 农村生活垃圾分类治理的起源与发展

农村生活垃圾分类的思想由来已久，最早可追溯到传统农业时期。随着世界各国在思想意识、制度管理、治理技术上进行一系列深刻变革，农村生活垃圾治理的内涵不断丰富，经历了末端治理、源头分类、资源循环三大发展阶段（图1）。

2.1 农业循环阶段：农村废弃物循环利用

在传统农业社会中，生产力水平低、剩余少、积累慢，产量受自然环境条件影响大，因此农村居民生产生活废弃物的产生量较少，且大多是能自然降解的有机废弃物，未对环境造成太多负面影响。特别是在中国传统农业社会，根植于“天人合一”的哲学思想，农户非常注重物质循环利用，形成了合理的生态循环。这种与自然和谐共生的生产生活模式，符合生态系统良性运转的规律，是资源节约型与环境友好型农业的典范，被认为是保护农村生态环境与可持续发展的关键。如今坐落在巴西亚马孙河上的桑塔纳村，仍保留着传统的农业生产生活方式，因空气清新、风景秀丽，成为巴西新兴旅游区。

2.2 末端治理阶段：政府承担垃圾治理工作

伴随工业革命的发展，大量工业产品和生活消费品涌入农村，生活垃圾排放量迅速增加，且组成成分日益复杂，其中塑料瓶、包装袋等新型生活垃圾无法自然降解，严重破坏土壤、污染地下水，部分农村的生态环境阈值已接近甚至超出该地区生态系统的承载力。至此，传统农业社会的“循环代谢”断裂，农村生态环境受到了前所未有的威胁，危及人类生存。但由于农村居民自行处置生活垃圾不力，村道两旁和沟渠里堆满生活垃圾，存在“公地悲剧”，各级政府不得不担负起农村生活垃圾治理工作，建立大量垃圾填埋场和垃圾焚烧厂以应对迅速增加的生活垃圾。

2.3 源头分类阶段：推进生活垃圾分类减量

生活垃圾的有效治理不仅依靠技术工程的支持，还需要全社会的共同参与。而农村居民作为生活垃圾的制造者，也是垃圾治理的受益者，不能缺席农村生活垃圾治理。因此，部分国家的治理思路从末端治理转向生产和消费环节的源头治理，推进农村生活垃圾分类减量，以减轻垃圾处理厂的压力，避免“二次污染”等问题。当前，美国、加拿大的农村生活垃圾分类方式较为简单，大致分为可回收垃圾、有机垃圾、特殊垃圾及其他垃圾四类，而德国、瑞典、英国、法国等欧洲国家的垃圾分类相对细致，在每大类生活垃圾中再次细分。像日本这样人多地少的国家则在分类的细致程度上走得更远，主要采取精细化分类方式。

2.4 资源循环阶段：全力建设循环型社会

20世纪90年代之后，建立以资源节约和循环利用为特征、与环境和谐的经济发展模式，成为国际社会的趋势。2000年，日本颁布《循环型社会促进基本法》，修订《废弃物处理法》和《再生资源利用促进法》，明确生活垃圾按“抑制产生量→再利用→再生利用→焚烧回收热能→无害处理”的顺序最大限度地循环利用。2003年，日本制定《促进循环型社会建设基本计划》，明确建设循环型社会的基本政策，标志着日本进入资源循环阶段。德国则以世界领先的资源综合利用技术，在发展循环经济中取得了巨大的经济和社会效益。

3 农村生活垃圾分类治理的国际经验

从全球农村生活垃圾处理技术及影响因素来看，填埋作为就地处理的主要技术，需要较大土地面积，且与人均国内生产总值、城市化水平呈负相关；垃圾焚烧可用于发电，需要较高的技术水平以避免产生二英等有害气体；资源化利用则与人均国土面积呈负相关，与人均国内生产总值、城市化水平、受教育程度及相关法律体系的完善程度呈正相关。当前，非洲、亚洲和美洲主要采用填埋处理，欧洲的资源化利用和焚烧水平均领先于其他地区，而非洲和北美洲接近“零焚烧”。不难看出，世界各国的处理模式与其资源禀赋、人口结构和经济发展水平高度相关。因此，本文以各国国情特征（包括地理环境、人口密度、经济水平、城镇化率、资源禀赋等）为分类依据，对不同类型国家的农村生活垃圾分类治理模式进行比较研究。

3.1 北美发达国家

北美最主要的两个国家——美国和加拿大，都是高消费、高排放的发达国家，地域宽广、资源丰富，农村人口居住地较分散，其地形地貌与中国中部广大农村地区极为相似。由于地广人稀，政府无力承担所有的垃圾治理工作，美国和加拿大多采用卫生填埋等方式处理农村生活垃圾，并利用市场机制，形成规模化、产业化发展。

3.1.1 利用市场机制培育垃圾分类治理产业链

美国和加拿大主要借助市场力量选择优势企业购买服务，形成具有回收、处理、加工、销售的完整产业链，实现生活垃圾有效治理与企业获利的双赢。同时，政府依托企业的循环利用和技术革新能力，推动循环经济发展。在美国，一般由规模不大的家庭公司将生活垃圾收运到指定处理点，并将部分收益反哺给村民，鼓励他们从事垃圾分类。加拿大政府则为村民发放分类垃圾桶及投放时间表，环保部门与垃圾专业委员会职责分工明确，与垃圾运输处理外包企业协调合作，共同确立完善的农村生活垃圾分类收运处理制度，形成政府、管理公司、企业的闭环合作模式。

3.1.2 通过法律制度和经济手段提高治理效率

在推进农村生活垃圾分类减量的进程中，市场机制需要法律制度作为保障，同时经济调节手段也发挥了重要作用。在法律层面，美国联邦政府出台《资源保护和回收法》，各州政府根据自身情况设立专项法规，负责农村生活垃圾管理工作。例如俄克拉何马州和肯塔基州对农村路边非法倾倒垃圾的行为加以规范和处理。加拿大卡佩勒地区对村庄垃圾收集设施和收运管理作出了严格规定，不列颠哥伦比亚省颁布《固体废弃物管理计划指南》作为该地区的指导性文件，确立了“零废物”目标，支持污染者付费，以及防止有机物和可回收垃圾成为填埋垃圾等原则。在经济激励方面，美国废弃物处理及再资源化奖金制度对垃圾回收利用的研发、管理及维护人员培训给予补助；西雅图实行按量梯度收费制度，使生活垃圾产生量降低了25%。此外，由于庭院垃圾与食物垃圾是美国和加拿大农村生活垃圾的重要组成部分，政府鼓励居民就地堆肥处理、为居民配备了大量便捷设施、在农产品生产的各环节采用简易包装，也有效促进了生活垃圾减量化。

3.2 欧洲发达国家

欧洲发达国家的历史背景联系紧密、社会和政治制度相近，是近代工业的发源地，也是世界范围内最先尝到环境污染恶果的地区。因此，欧洲国家较早开始重视环境保护、关注农村生活垃圾分类治理。基于农村分布较为集聚、城镇化率高、能够保障政策长效执行等特点，欧洲国家的垃圾分类制度和处理设施基本融入了城市管理体系，主要采取政府主导模式，即城乡一体化管理，该成功经验值得中国大中型城市近郊村庄参考与借鉴。

3.2.1 注重科学分类与绿色处理

欧洲国家认为生活垃圾源头分类是最具技术含量的环节，并且在科学分类的基础上重点关注绿色处理技术，积极发展循环经济。由此，相比于资源丰富的北美，欧洲对垃圾分类的细致程度有更高要求。瑞士要求报纸杂志捆放整齐、电池按酸碱性分类等。瑞典政府为农村建立垃圾收集房，分类收集不同成分的生活垃圾；部分超市设有自动回收机，有偿回收空易拉罐或玻璃瓶。而对于回收成本高、回收率低的塑料废弃物，“生产者责任延伸制”（Extended Producer Responsibility，EPR）被认为是解决问题的关键举措，即明确生产企业、销售部门和居民各方对废弃物回收的责任和义务。法国《包装废弃物运输法》规定，消费者有义务将废弃包装物交给生产商或零售商回收处理。研究表明，提高塑料包装的可回收性和扶持再生塑料市场对于实现欧洲2030年55%的回收目标至关重要。此外，在欧洲农村中，由于厨余垃圾占比最大，德国政府规定进入填埋场的垃圾总有机碳（TOC）不得高于5%，英国则利用小型家庭堆肥处理技术降低垃圾处理量，随着绿色处理技术得到广泛应用，垃圾填埋场也逐渐减少。

3.2.2 鼓励公众参与和技术研发

在垃圾分类治理中，欧洲注重培养专业技术人才并大力研发新技术。为了加快技术研发，部分大学开设垃圾治理专业及相关课程来培养技术人才和管理人才。政府鼓励社会组织和公众积极参与垃圾治理。德国包装物双元回收系统（DSD），即“绿点”公司——一个专门从事包装废弃物收集、分类和再生利用的非营利社会组织。该公司要求企业在可回收包装材料上标示“绿点”并委托“绿点”公司对其回收、送至厂家循环利用。瑞典政府提出支持企业环保科技战略，建立政企合作的新模式——股份制垃圾处理公司，即政府负责筹集资金、加强监管，企业负责业务运行并实现利润最大化，在政府主导机制与企业盈利机制的双重驱动下，有效解决农村生活垃圾分类治理难题。瑞典国家统计局和环保科技委员会数据显示，瑞典环保产业的就业人数达4万人，创造了1 200亿克朗产值。

3.2.3 倡导法律约束与宣传教育并重

欧洲非常注重垃圾分类治理的立法。例如，1974年英国制定《污染控制法》；1994年，瑞典出台《废弃物收集与处置条例》、奥地利颁布《包装法实施细则》、法国出台《包装废弃物运输法》。德国从法律、条例和指南3个层次建立起完善的垃圾循环利用立法体系，依靠严密高效的管理体系来发展“资源—产品—再生资源”的循环经济。基于法律，德国、法国等国家建立了“环境警察”制度，确保垃圾分类减量得以严格执行。另外，欧洲大力实施宣传教育，将环境保护和可持续发展理念纳入学前教育的课程和活动中，在小学设置垃圾分类课程。同时，各类媒体长年累月地宣传垃圾分类的意义和方法，并由社区工作人员和志愿者负责培训和监督居民，这种全方位的宣传教育使垃圾分类成为每个国民深入骨髓的习惯。

3.3 亚洲发达国家

在亚洲，代表性发达国家如日本、韩国和新加坡，均具有人口密度高、资源环境压力大的特征，且属于东亚文化圈。特别是日本，乡村面积占国土面积的97.2%，乡村人口约占总人口的40%，在从传统农业社会向高度城镇化、工业化社会发展的过程中，经历了治理思想的转变，逐步将环境保护融入经济发展中，对中国东部农村地区具有可借鉴的国情基础。

3.3.1 精细化分类纳入法律

亚洲发达国家不断建立和完善相关法律法规以促进农村生活垃圾分类治理。在垃圾分类、资源回收利用方面，日本以建设循环型社会为发展目标，分类多达27种，包括厨余垃圾、普通垃圾、大件垃圾及24种资源垃圾，部分乡村的垃圾分类细致程度比城市还高，并且从法律层面将可回收垃圾看作“循环资源”。新加坡制定了一系列法律体系和标准，对农村垃圾分类治理各环节进行约束，特别是源头分类环节，以“零垃圾国家”为目标，对可回收垃圾再次细分。韩国《废弃物管理法》对生活垃圾分类、管理、罚款及专用垃圾袋等全方面内容作出规定。

3.3.2 资源化项目融入生活

日本、韩国、新加坡等国家积极通过资源化项目及全民协作的方式促进农村生活垃圾分类治理。新加坡资源再生产业的蓬勃发展，涌现出一批从事废弃物再循环与再制造的企业。韩国通过塑料包装废弃物回收再利用，每年可减少约660万吨二氧化碳当量。而日本部分地区通过开展资源化利用项目走出一条垃圾治理的新路子。如大崎町的“菜花生态循环项目”，在没有垃圾焚烧设施的前提下，形成一条“厨余垃圾堆肥还田—油菜花籽榨油—废食用油制环保肥皂”的物质循环利用闭环。此外，上胜町居民用废弃窗户和废弃玻璃瓶搭建艺术墙，衍生出生态文化产品。Irodori公司利用当地林木废弃物“树叶”作为料理点缀，雇佣高龄劳动者参与采摘、制作及网络销售，在减少当地养老负担的同时，促进特色经济发展，实现了生态、经济、文化协同发展。

3.3.3 社会化网络促成垃圾分类的良好氛围

亚洲发达国家农村垃圾分类的持续推进得益于长期的宣传教育和良好的社会氛围，其中基于居民交往的社会网络发挥了重要作用。近年来，新加坡政府出台一系列公众环境教育活动，号召居民将废弃物循环利用。日本按照《资源和垃圾的正确分类方法/丢弃方法》实行 “家庭轮流清扫制度”，即邻里轮流值班、相互监督，构建了良好的互动参与式治理格局。日本大崎町成立了居民自治组织“卫生自治会”，居民对自己投放的垃圾负责，同时设有 “环境卫生协调员”负责监督和指导垃圾分类。

3.4 社会转型国家

在经济全球化背景下，贸易自由使污染产业从环境规制严格的发达国家转移到环境规制松懈的发展中国家。而发展中国家的大量农村地区以发展的名义进行工业化、城镇化和市场化，对生态环境造成一定破坏，如与中国同样正处于社会转型阶段的代表性国家巴西和印度等。如今，这些国家的环境保护意识觉醒，正面临着经济转型升级、平衡经济发展与环境保护的关系的难题，其对农村生活垃圾分类治理的主要措施有以下几方面。

3.4.1 实施二级分类回收模式，提升居民培养环保意识

采取此类措施的典型国家是巴西。作为南美洲面积最大、人口最多的国家，巴西农村生活垃圾的产生量约为每人每天0.5千克。在巴西的农村地区，政府致力于推行二级分类模式，即居民只需干湿分类，湿垃圾填埋处理，干垃圾送至合作社分拣中心进一步分类回收。此类合作社由拾荒者组成，政府为他们提供工作场地和垃圾分选设备，并解决回收垃圾的销路。这一劳动密集型的合作社运营模式同时吸纳了政府、合作社、居民和回收企业等多方共同参与，不仅推进垃圾分类回收再利用，还解决了劳动力就业问题，促进社会和谐稳定，为其他社会转型国家提供了一种可行的垃圾分类回收模式。

3.4.2 设立“垃圾银行”，通过激励手段推进垃圾分类

采取此类措施的典型国家是印度尼西亚。印度尼西亚位于亚洲东南部，是第二大塑料废弃物产生国，其塑料使用量约以每年3%的速度增长。为了促进循环利用、减少填埋处理量，印度尼西亚设立了“垃圾银行”服务网点。该“垃圾银行”作为中介机构，将居民存入的可回收垃圾出售给回收公司，用所得收入支付“利息”。通过经济激励，这种收集模式初步实现了源头分类，减轻了垃圾处理厂的压力，同时增加了居民个人收入。根据印度尼西亚国家环境与林业部网站的数据，截至2015年年底，印度尼西亚共有2 800多家 “垃圾银行”，每月收集可回收垃圾约5 500吨，有效改善了环境质量。“垃圾银行”为经济落后的国家和地区提供了全新的分类回收治理模式。

3.4.3 大力实施宣传教育，促进可持续消费转型及垃圾源头分类

采取此类措施的典型国家是印度。印度是世界上经济增长速度最快的国家之一，但由于人口众多、平均国民生产总值较低、白色污染严重，印度被贴上“脏乱差”的标签。在印度德里，尽管《固体废弃物管理条例》规定应该分类收集废弃物，但多数家庭不遵守规定。实地研究发现，信息宣传和经济激励的组合措施对引导家庭进行生活垃圾源头分类起到重要作用。其中，经济激励包括对进行垃圾分类的家庭收取较低费用，反之则收取较高费用。此外，对清洁工进行垃圾分类教育也至关重要。

3.5 不同类型国家农村生活垃圾治理模式及措施比较

综上所述，各国在推进农村生活垃圾分类治理时需充分考虑人口分布、经济发展水平及资源禀赋等社会经济特征，因地制宜形成治理方案。总体来看，多数国家已进入源头分类阶段，并通过法律约束、宣传教育、经济调节手段等一系列措施保障农村生活垃圾分类长效治理，但由于国情不同，各国的政策措施和农村生活垃圾分类治理水平存在显著差异。基于区位特征、经济发展水平、资源禀赋和产业分布，以及不同地区在生活垃圾分类治理上面临的突出问题，本文将中国东部、中部、西部农村地区分别对标亚洲发达国家农村地区、北美发达国家农村地区和社会转型国家农村地区，并将城市近郊村庄对标欧洲发达国家农村地区，得到更具针对性的经验措施，如表1所示。

4 农村生活垃圾分类治理的中国实践及政策启示

4.1 中国农村生活垃圾分类治理的实践

中国农村生活垃圾分类治理受到了学界和政界的广泛关注，当前农村生活垃圾分类试点示范工作已在各省农村地区陆续展开。早在2005年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》就将农村生活垃圾纳入管理范围，地方政府建立起农村生活垃圾定点收集设施。2016年，住房和城乡建设部颁布《关于推广金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》，将金华市农村生活垃圾“二次四分法”的实践经验加以推广，即政府主导、村民参与模式，农村居民将生活垃圾初步分为“会烂”和“不会烂”两类，村保洁员纠正村民错误并进行二次分类，“会烂”垃圾就地堆肥处理，“好卖”垃圾回收处理，“不好卖”垃圾经转运后统一处理。这一模式不仅改善了金华市农村人居环境，也不断提高了当地居民的文明素养，成为各地探索适宜分类模式的典范。在农村生活垃圾分类治理服务的供给主体方面，北京市4个生态涵养区分别采取村民自主供给、政府供给、市场供给和多元共治4种实践模式。其中，政府和社会资本合作模式（即PPP模式）在一定程度上可以解决资金不足、技术不强和人手不够等问题，在应对农村垃圾分类治理的多重困局上具有巨大潜力\。总体上，中国农村生活垃圾治理已经过末端治理阶段，迈入源头分类阶段，正不断探索推广源头分类及资源循环利用的中国方案（表2），基本符合前文所述世界农村生活垃圾分类治理的发展历程。

然而，在试点推广的探索中逐渐暴露出治理效率较低、制度设计尚不完善等亟待解决的重要问题。其中，治理效率较低主要表现在以下四个方面：一是村干部对生态宜居、垃圾分类的重视程度远低于经济发展，没有意识到垃圾分类的经济价值，囿于重“总体分类减量”、轻“资源化利用”的思维方式，导致资金投入不足，制约垃圾分类治理成效；二是源头分类效果不佳，由于农村人口老龄化严重，居民难以改变长期形成的生活习惯，且尚未完全掌握和习惯现行分类方法，因此分类积极性不高；三是农村生活垃圾分类治理模式尚不成熟，没有考虑所在地区、人口、经济等差异，部分交通不便的偏远农村缺少适合当地特点的分类方式和资源化利用实践模式；四是在整个垃圾分类治理产业链条上重“前端分类”，轻“中后端处理”，特别是处理端缺乏相匹配的技术和产业支撑，第三方企业良莠不齐，区域间治理水平存在显著差异。

另外，制度设计方面的不完善主要体现在法律法规体系、参与主体权责、激励与约束制度等方面。一是在推行过程中重“道德规范”、轻“法律约束”，现行的垃圾分类法律法规体系还不能实现从“鼓励分”推进到“必须分”，对农村居民的分类行为缺少约束和监督，对中端运输、后端处理等环节以及回收市场机制也缺乏有力监督与控制。二是管理制度较为落后，主要体现在垃圾分类的决策、实施和监管均由政府主导，缺乏全社会联动，没有调动市场和社会力量，阻碍了村民组织、环保组织、企业等各方主体参与共治，存在重“行政推动”、轻“市场带动”的问题。三是激励制度和利益分配的缺乏导致内生动力不足。生活垃圾分类治理具有正外部性和长期效益，容易出现市场失灵，但由于居民与企业以自身效用最大化为原则，无法在短期内感知垃圾分类带来的实质影响，加上产业链不能盈利，缺乏足够的激励和利益驱动，使生活垃圾分类治理停滞不前。

4.2 中国农村生活垃圾分类治理的政策启示

4.2.1 建立农村生活垃圾分类处理系统

推进农村生活垃圾分类治理首先要科学布局、完善分类设施，加快建立与农村地区相匹配的垃圾分类处理系统。由于中国各地农村经济水平和基础设施建设存在显著差异，应综合考虑区位条件和人口特征，采取适当的垃圾治理模式。借鉴欧洲城乡一体化管理模式的经验，将人口聚集度高且方便运输的城郊村庄纳入城市生活垃圾分类处理系统，统一分类方式并集中收运处理。在中部、西部地区，分布较为分散、不便形成规模效应的村庄则适宜采取市场化治理模式或自主治理模式。同时，拾荒者对中国垃圾分类回收也起到了重要作用，借鉴北美发达国家和社会转型国家的经验，乡镇政府可以将其纳入保洁员日常工作，提升分类运输效率，促进垃圾分类收集和处理产业发展。

4.2.2 因地制宜开展资源化项目

乡村社会与自然环境之间本该是和谐共生的融合关系，重塑乡村社会与自然环境的家园一体化关系对实现农村垃圾分类治理具有重要作用。中国农村发展不能脱离“大国小农”和“区域差异”等基本国情，借鉴国际经验，挖掘农耕文明和乡土文化中蕴含的循环利用的生态文明思想，因地制宜开展资源化项目，将垃圾分类融入居民生活，形成“有废物而无垃圾”的循环社会。另外，推动农村生态文化建设与生态产业发展，将乡村自然资源转为经济资产。例如利用当地独特的废弃物制作文化创意产品，建设与当地自然环境、历史文化匹配的特色生态文化乡镇，增加经济、环境、文化效益，实现共建、共治、共享。

4.2.3 积极推进垃圾分类处理技术进步

生活垃圾的高效治理离不开先进技术和专业人才。美国既是生产大国也是消费大国，拥有多层次、多门类的再生资源回收利用技术研发机构和规模庞大的技术人员队伍；日本政府不断加大对生活垃圾生物处理新技术研发的投入；德国基于先进的资源综合利用技术，通过回收利用、开发可再生能源大力发展循环经济。与发达国家相比，中国农村生活垃圾分类处理及资源再生企业还存在显著差距。对此，中国农村应健全市场机制，培育一批技术创新型企业，加大对绿色处理技术研发和应用的投入。例如研发和应用小型生活垃圾处理技术，以实现源头分类减量、就地处理。

4.2.4 大力提高全民环保意识水平

公众的环保意识和自觉行为是实现生活垃圾分类治理的重要因素，在全社会推进环境教育，提高公民环保意识尤为重要。由于现阶段农村居民分类意识不强，借鉴巴西二级分类模式及印度尼西亚设立“垃圾银行”的经验，从村民以往的生活习惯入手，通过经济激励逐步培养其分类行为。坚持“网格化”管理，通过村干部和村民组长入户宣传分类知识，确保居民掌握垃圾分类方法。此外，在家庭环保教育中，多数妇女对于家庭成员特别是儿童的环保意识培养有着重要影响。因此，在提升全民垃圾分类意识的过程中，应充分发挥党员、村“两委”、村民组长的带头作用、广大农村妇女的积极性，促进“德治”与“法治”相结合，将垃圾分类内化于心、外化于行。

4.2.5 建立健全农村生活垃圾分类法律法规体系

生活垃圾分类的有效推进与法律体系的完善程度密切相关，发达国家不仅有原则性的国家法律指导，还有可操作性的地方章程和技术指南，明确生活垃圾投放、收集、运输、处理过程中各方主体的行为规范和责任。虽然中央一号文件提出了全面推进农村生活垃圾治理的总体要求，但农村生活垃圾治理的持续推进需要完善的法律体系。例如出台废弃物回收利用等相关综合性法律，明确国家、地方、企业和个人的责任和义务，各地根据居民生产生活习惯，细化综合性法律中的指导性条款，制定适合当地垃圾分类治理的相关计划和村规民约，推进农村生活垃圾分类治理机制“落地”。

4.2.6 积极引导社会多元力量共治

多主体的相互合作能够促进集体团结和社会的有序运转。例如美国农村的垃圾收运工作由家庭公司承担，日本聘用专业的垃圾分类协调监督员或保洁员，其他新兴经济体通过有偿回收的激励手段和信息教育等方式初步实现生活垃圾源头分类等。基于中国农村“熟人社会”和以村集体为纽带的特征，可以选拔村中能人担任“垃圾分类监督员”、在村民小组内形成互相监督的机制，营造正向的垃圾分类舆论氛围。同时，积极支持国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构加大对农村生活垃圾分类治理项目贷款的投放，引入政府和社会合作模式，鼓励社会资本和公益性环保组织等社会力量加入农村生活垃圾治理。

5 结论

自美丽乡村建设及乡村振兴战略提出后，中国农村生活垃圾分类治理成为改善农村人居环境的重要内容之一。科学制定和实施激励相容的生活垃圾分类治理政策有助于实现人与自然和谐发展，促进经济、生态、社会协同发展。本文系统回顾了农村生活垃圾分类治理的起源与发展阶段特征，以及典型国家在农村生活垃圾分类治理过程中的主要政策措施，并结合中国国情和不同区域的农情，对标相似国家，借鉴其成功经验，对中国农村生活垃圾分类治理的困境提出政策建议。

本文研究认为，推进农村生活垃圾分类治理需要考虑中国农村人口结构和自然资源的特点，结合农村自治制度，一方面，坚持党和政府在农村生活垃圾分类治理格局上的主导作用，建立适合当地农村的生活垃圾分类处理系统；另一方面，引导社会资本积极介入，有条件地通过市场运行，形成产业规模。同时，建立健全农村生活垃圾法律法规体系，明确农村居民垃圾分类的责任与义务，通过激励手段、社会网络、引导垃圾分类正向舆论等途径提高农村居民参与分类治理的积极性。此外，农村生活垃圾分类的长效治理也离不开全民的环境保护意识，积极推进环境教育的同时，因地制宜开展资源化项目，发展生态文化产业，促进经济、生态、文化协同发展，让居民切实感受到共建、共治、共享的治理成果。

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